2019年政府工作报告中，李克强总理在“促进形成强大国内市场，持续释放内需潜力”部分提出了大力发展社区养老服务业的目标要求。在答记者问中，总理特别提到了“一老一小”的民生任务，在社会上引起强烈反响。如何看待理解并深化落实发展社区养老服务业的目标要求呢？

一是从推动消费稳定增长的角度。政府工作报告将社区养老服务业放在“促进形成强大国内市场，持续释放内需潜力”部分中，可见社区养老服务业是各种业态的集合，是通过市场、形成业态、促进消费的概念。社区养老服务业不同于传统上“以社区养老为依托”的一种养老模式，也不是单纯的养老服务业落在社区内的概念，而是在社区范围周边、与养老服务相关的生活性服务业的集合，包括家政服务、助餐、商业配套等。

二是从推动养老服务发展的角度。我国“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的养老服务体系已经建立多年，在传统模式中社区养老服务的定位一直较为模糊，社区被认为是老年人的一个活动场所。政府对社区养老的支持体现为以社区日间照料中心为代表的设施建设，同时根据各地支持力度的不同，采取政府购买服务的方式提供社区助餐、上门服务等。一直以来社会上经常有疑问：社区和居家是什么关系？日间照料中心不赚钱，如何持续？但同时不乏有社区小型护理机构能够在短期内实现营利的案例。这样看来，是时候重新发掘居家、社区和机构三种模式之间的整合衔接关系，寻求社区养老的真正价值所在了。

在新时期，探索发掘出社区养老服务真正的核心价值，才能发掘出社区养老服务业的业态和营利模式，才能实现推动养老服务发展和推动消费增长两个政策目标的内在统一。

新时期，把握住社区养老服务业的内涵特征、服务对象、商业模式和产业范围等，才能将总理提出发展养老服务业的任务落地落实。由此，提出关于社区养老服务业发展的五个判断：

社区养老服务业面向全体老年人，但重点解决高龄失能和慢性病老年人需求

社区是老年人活动的重要场所。我国在推进城乡社区建设、基层医疗卫生服务能力建设过程中，下沉到社区的资源非常多。目前城乡社区普遍具有社区卫生服务中心、服务站，能够满足常见病诊疗、公共卫生等需求；还有社区综合服务中心，包括文体休闲、棋牌阅览、日间照料等各种功能。所以，社区对全体老年人尤其是健康老年人而言，是基本生活环境和活动场所，社区服务要包含老年人健康管理、生活服务、休闲娱乐等功能，这个定位仍然要延续。

此外，有些老年人的生活范围只能局限于社区范围内，社区养老服务要重点满足特定老年人的需求。一是4000多万失能老人，需要依托社区的居家长期照料；二是约1亿患有心脑血管疾病、癌症、慢性呼吸系统疾病、糖尿病等的慢性病老人，需要专业的医养结合服务。老年人对健康的需求非常迫切，失能、带病老年人对医养结合、护理型社区养老服务存在刚性需求，对专业服务具有强大的消费需求，所以社区的专业护理和医养结合服务功能亟需加强。

增强社区在居家和机构之间的专业化照护衔接功能

为了使社区养老服务发挥更重要的作用，今后还需要加强社区作为居家养老和机构养老之间的融合衔接功能，实现一种日常居家养老，活动休闲在社区，同时病后、术后的康复过渡和出院支持在社区，失能失智老人入住专业护理机构，康复护理到一定程度又可以回社区甚至居家的模式，即“日常在居家和社区，病后术后回社区；失能失智住机构，护理到位后回社区”的循环模式。这就需要增强社区养老服务作为短期康复护理和出院支持的功能，做好居家和机构养老之间的衔接模式。上海的社区嵌入式养老服务机构包含三种功能：日间照料、短期（2周-3个月）托管、长期照料，辐射周边老年人，这种模式与需求的对接非常紧密。

加强社区养老的配套产业体系建设

大口径的社区养老服务业包含了社区周边养老服务的相关配套产业，其中包括：一是家政服务业。2017年，全国家政服务业营业收入达到4400亿，从业人员规模约2800万人。由于家政服务业在需求对象、服务形式、人员结构等方面与社区居家养老服务业具有较大交叉，所以两种产业相互带动、相互促进将是未来发展的主要方向。二是康复辅具等老年用品产业。我国康复辅具市场尤其是养老服务机构的康复器具配备和家庭使用的康复器具、医疗器械等消费规模呈现逐年上升的趋势。同时，老年生活用品、智能化用品的需求越来越大，与可穿戴、物联网技术相关的，能够增强或替代某些功能的产品需求猛增。但目前相关产品生产、租售市场还亟待开发，如果在社区配置康复辅具租售实体店，能够极大缓解需求无处解决的问题，也能够有效拉动产品消费。三是人员培训。养老服务业人员匮乏已经成为制约产业发展的痛点，社区则是养老服务人员实训的优良基地，可以采取校社对接的模式，借助现有的社区人才引进政策，加大社区养老服务人员的实训和配备能力，使社区兼具人员培训产业和吸纳人员就业的双重作用。

政府购买服务是扶持和引导社区养老服务业的主要方式

养老服务的市场属性是前期投入大、回收周期长、薄利微利运行。尤其是社区养老服务，贴近广大老年人生活，但规模小、收效慢，属于普惠养老政策需要扶持的服务类型。特别是现阶段，我国尚未在全国范围内普遍实行长护险，养老服务支付主要以自付为主，所以社区养老服务更需要政府的政策扶持以及通过政府购买来覆盖特殊困难群体，同时农村社区养老服务也需要大量的政府购买方式，实现对农村地区失能、困难老年人的基本护理。根据社区养老机构反映，各地针对高龄、空巢、失能以及困难老年人均不同程度地推出了政府购买服务，但养老服务具有自身特征，需要在政府购买的流程设计、规范标准、监管制度以及招投标制度等方面对养老服务的特殊性加以考虑，比如购买的服务主体要具有服务经验、服务周期尽量延长到3年等。同时，地方政府的监管制度和实施细则要及时跟进，重点制定社区小型养老机构的认定标准和扶持政策。

推动建立“民（资本型）建民（服务型）营”的新模式

伴随人口老龄化态势不断加深和养老服务业发展逐渐升温，众多国有资本、大型民企与外资企业纷纷抢占布局。资本型企业的优势并不是直接提供服务，但又希望在养老服务业的蓝海中探索成长模式。所以，建议实力雄厚的资本型机构只提供资本支持，实现“资本型机构投资、服务型机构运营、广大老年人受益”的模式。同时，为了加快行业发展，也支持服务型机构主动寻求与资本型企业的合作，输出管理经营模式，探索一条“民（资本型）建民（服务型）营”的发展路径，实现优质养老服务机构整体托管社区养老服务的模式，加快品牌化、连锁化、规模化的道路。

总之，社区养老服务业的发展定位应针对失能、慢性病老年人等刚需群体，提供与居家、机构养老服务整合衔接的专业护理和医养结合服务，同时带动家政服务、老年产品、人员实训等配套产业发展，通过进一步完善政府购买服务的扶持制度和探索“民建民营”的新模式，壮大产业规模，提升产业品质，促进消费增长，满足养老需求。

（中国宏观经济研究院社会发展研究所   李璐）

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